Проте в низці важливих сфер Особливе партнерство не виправдало сподівань повідомляє НАТО РЕВЮ. До російського вторгнення 2014 року, коли Україна шукала підтримку НАТО в доланні найбільшої екзистенціальної загрози – зростаючого тиску з боку путінської Росії – Альянс часто не бажав навіть обговорювати це питання.
Реакція України, надмірне зосередження на приєднанні до Плану дій з підготовки до членства в НАТО, була контрпродуктивною, марнувала цінний політичний капітал і відволікала увагу від впровадження важливих реформ майже протягом десятиліття. Члени Альянсу були незадоволені таким наданням Україною пріоритетності символічним крокам над конкретними реформами в поєднанні зі стійкістю успадкованих цією країною інституцій і підходів.
На момент своєї двадцятої річниці Особливе партнерство зазнає оновлення і пожвавлення. Революція гідності 2014 року поклала край періоду її занедбаності, характерному для сумнозвісного періоду президентства Віктора Януковича (2010 – 2014 років). Альянс мобілізував значні ресурси на підтримку України в її боротьбі проти російської агресії – і для відбудови оборонних інституцій, які були зруйновані за роки правління Януковича.
Це відновлення створило можливість для розвитку більш результативних відносин, які ґрунтуються на сильних сторонах, запобігають незадоволенню і дають Україні реальні результати щодо двох її найбільш нагальних потреб – збереження незалежності і модернізації її державних інституцій.
Чотири уроки
Повертаючись назад на два десятиліття Особливого партнерства між НАТО і Україною і розглядаючи мою офіційну роль протягом десяти років з них, я вважаю чотири уроки особливо актуальними для розвитку цих відносин сьогодні.
Перший урок: віддайте Україні – і Особливому партнерству – належне там, де вони цього заслуговують.
Коли в 1997 році підписувалась Хартія, програма НАТО «Партнерство заради миру» (ПЗМ) успішно поширила спільні рамки діалогу і співробітництва на країни колишнього Варшавського пакту, нові незалежні держави і західноєвропейські країни, що дотримувались політики неприєднання.
9 липня 1997 року НАТО і Україна підписали Хартію про Особливе партнерство на саміті НАТО в Мадриді. © НАТО
Проте ПЗМ було далеко не кінцевою метою. Центральноєвропейські і Балтійські країни прагнули членства в Альянсі. Три з них – Чеська Республіка, Угорщина і Польща були запрошені до переговорів про вступ. Росія, на противагу цьому, хотіла розвивати привілейовані «особливі відносини» з НАТО як інструменту, який допоміг би їй зберегти свою «історичну» сферу впливу і тримати політику НАТО під наглядом. Для членів НАТО тягар європейської історії був усе ще важким – страх, що без активних зусиль, спрямованих на те, щоб «виграти мир», легко можуть повернутись жахи на кшталт розпаду Югославії або нестабільність міжвоєнного періоду в Східній Європі.
Необхідно віддати належне Україні за її послідовну конструктивну роль в цьому складному регіоні. Відданість України принципам міждержавних відносин Організації з безпеки і співробітництва в Європі стала важливим чинником забезпечення стабільності на кордонах НАТО і в Чорноморському регіоні. Її повномасштабна участь в ПЗМ і послідовні значні внески в операції НАТО встановили високий стандарт партнерства і стали бажаною противагою поведінці Росії. І Україна, зіткнувшись в 1997 році з сімома роками економічного спаду, скороченням кількості населення і непередбачуваною політикою, поступово рухалась вперед (хоча часто і призупиняючись) в економічних, політичних реформах і реформуванні національної безпеки, які були необхідними для уникнення катастрофи.
Регулярний діалог в рамках Особливого партнерства сприяв і підтримував конструктивну регіональну діяльність України. Там, де виявлялось напруження, спільні консультації виконували функцію важливого стабілізатора: в одному показовому прикладі, протягом суперечки 2001 року з приводу продажу Україною зброї колишній Югославській Республіці Македонія 1, інформація про оперативні реалії в цій країні, якою поділились на спільному засіданні експертів, допомогла українським офіційним особам краще розібратися в контексті занепокоєння Альянсу і відповідним чином модифікувати свою політику.
Другий урок: максимально використовуйте наявні механізми й ініціативи.
НАТО і Україна виробили вражаючий інструментарій, головним чином протягом перших п’яти років Особливого партнерства. Від інструментів забезпечення стратегічного планування і порад з широкого кола реформ і розбудови інституцій з цілями, які встановлюються і оновлюються щорічно, Спільних робочих груп в конкретних сферах, таких як військова реформа, економічна безпека і технічне співробітництво до практичних програм і проектів, зосереджених на таких питаннях, як професійний розвиток або утилізація стрілецької зброї і легкого озброєння.
Представництва НАТО в країні – Офіс зв’язку НАТО, який сприяє участі України в програмі ПЗМ і підтримує реформи сектора безпеки і оборони, і Центр інформації та документації НАТО – значно посили роботу Україна – НАТО, розбудувавши прямі відносини з численними зацікавленими сторонами з певних питань і допомагаючи гармонізувати їхні спільні зусилля. Нещодавнє злиття двох офісів у спільне Представництво НАТО стало позитивним кроком на шляху усунення організаційних неузгодженостей, але при подальшому переформатуванні необхідно ретельно зважити на функціональний вплив на ці важливі відносини із зацікавленими сторонами.
Для тих, хто розглядає нові ініціативи, сага про спроби України отримати План підготовки до членства (ПДЧ) – і чинення опору Альянсом у відповідь – мають слугувати попередженням. У грудні 2001 року Україна запропонувала свій розроблений шлях до ПДЧ на противагу зростаючому російському тиску. Члени Альянсу, скептично налаштовані щодо щирості президента Кучми, виробили компроміс: «План дій», ухвалений на Празькому саміті в листопаді 2002 року, який забезпечив би інтенсивні консультації, співпрацю і оцінку політичних, економічних сфер, сфери національної безпеки, необхідних для досягнення стандартів членства у НАТО, – по суті ПДЧ без «Ч».
Проте відсутність магічної літери призвела до того, що цей потужний інструмент був великою мірою недовикористаний. І «приєднання до ПДЧ» стало священним Граалем української дипломатії. В результаті виник розкол в Альянсі, більшість засідань НАТО-Україна залишали відчуття провалу і були втрачені серйозні можливості. Принаймні двічі, в 2005 і знов у 2007 – 2008 роках гонитва за ПДЧ витіснила практичні ініціативи, вироблені для того, щоб зосередити політичну увагу і ресурси на реальних вразливих місцях України. Це стало втраченими можливостями історичного масштабу.
Третій урок: інституції – це клей, що цементує реформи.
Українські офіційні інституції часто виявлялись слабкими засобами просування знань і умінь, отриманих в результаті роботи з Альянсом. Українські підрозділи проходили тренування за стандартами ПЗМ, але їхні основні устави залишались незмінними. Для участі в операції міг бути зібраний підрозділ, але після повернення додому його особовий склад знову розпорошувався по своїх попередніх підрозділах. Офіцерів відправляли на навчання за кордон лише для того, шоб потім їхні нові знання і досвід цінувались цивільними аналітичними центрами вище ніж Збройними силами.
У відповідь, в п’яту річницю Особливого партнерства в 2002 році, відверта оцінка тих з нас, хто займався питаннями військового співробітництва між НАТО і Україною, була приблизно такою: «Значний успіх в конкретних сферах, але з обмеженим системним впливом». Те, що український військовий представник в Брюсселі погодився з цією оцінкою попри політичний тиск, стало доказом відкритості відносин між військовими. Це також дало йому можливість покритикувати тенденцію в Збройних силах України ставитись до досвіду, отриманого від участі в заходах НАТО, як до чогось чужого для основної доктрини і процедур.
Проте слабкість офіційних інституцій в українському контексті є прикрою реальністю, тому проекти і програми, в яких ця реальність не була взята до уваги і нейтралізована, зазвичай дадуть незадовільні результати. І навпаки, найбільш успішні і тривалі проекти розвивали свою власну інституційну основу. Наприклад, Програма професійного розвитку (PDP) передбачала створення спільного комітету саме для цього проекту. Для координації численних дорадчих зусиль в оборонній галузі в 2007 – 2009 роках при Міністерстві оборони був створений спільний Координаційний комітет, очолюваний керівником управління політики Міноборони за підтримки Офісу зв’язку НАТО.
Принципи успіху цих спільних зусиль з менеджменту були прості: прозорість інформації, дотримання стандартів і процедур, спільна відповідальність перед вищим керівництвом. Проекти робочого рівня, такі як PDP, звітували перед Спільною робочою групою з оборонної реформи, і через неї, перед Комісією Україна – НАТО, яка спрямовує спільну діяльність і забезпечує форум для консультацій між членами Альянсу і Україною. Мало що може краще зосередити думки одного з партнерів, ніж перспектива спільного представлення в Брюсселі результатів, включених у звіт міністрам оборони.
На противагу слабкості українських офіційних інституцій неформальні інституції і особисті зв’язки в цій країні потужні. Українці століттями покладались на ці механізми в разі потреби щось зробити – часто всупереч офіційним інституціям. Останніми роками ці неформальні інституції стали рушійною силою суспільних змін, найостанніший приклад – це неймовірний волонтерський рух, який успішно заповнив великі прогалини в системі оборони – у логістиці, підготовці, медичному забезпеченні, технічному забезпеченні, закупівлі тощо – заради мобілізації і розгортання українських бойових підрозділів на сході країни в 2014 році. Там, де співпраця між НАТО і Україною може скористатись енергією і наполегливістю цих неформальних інституцій, вони стають потужним рушієм тривалих змін.
Четвертий урок: не забувайте про цінності.
Хоча «відверта» оцінка, згадана вище, була точною, вона також була, на жаль, не повною – я з’ясував це навесні 2004 року, коли вперше прибув на посаду керівника Офісу зв’язку НАТО в Україні. З нагоди відвідування підрозділу нещодавно призначеного працювати в рамках ПЗМ, командир скористався можливістю публічно представити мене колишнім командирам підрозділу, які також були присутні, – радянським полковникам і генералам – і відверто сказав їм: «Ми зараз працюємо з НАТО, це наше майбутнє».
Важливість цього хороброго акту стала зрозумілою через кілька місяців, 22 листопада 2004 року, коли цей підрозділ у складі кількох тисяч людей і сотень одиниць бронетехніки отримав накази оточити столицю України, Київ, готуючись до придушення протестів проти шахрайства на виборах, які спалахнули в центрі. Командир, серйозно ризикуючи професійно і особисто, відмовився.
Така принципова позиція, яку багато разів повторили його колеги-командири, здійснила глибокий вплив на українську історію, безпосередньо допомігши Помаранчевій революції, яка в мирний спосіб відмінила результати сфальсифікованих виборів. Це також чітко поставило збройні сили на бік демократії в довгостроковій перспективі – цей факт знову відіграв свою важливу роль під час Революції гідності 2014 року.
Після Революції гідності 2014 року (відомої як «Євромайдан») і падіння режиму Віктора Януковича Росія навмисно дестабілізувала схід України і незаконно анексувала Крим. У відповідь Альянс мобілізував істотні ресурси, посилюючи здатність України забезпечити власну безпеку.
Зважаючи на висновок 2002 року про «обмежений системний вплив», це був повчальний урок: динаміка у відносинах між НАТО і Україною була набагато глибшою ніж показники оцінки проекту. Українські професійні військові вважають, шо служать країні і народу, а не політичному режиму. До кінця 2004 року понад 20 тисяч військовослужбовців взяли участь в операціях з підтримання миру на чолі з НАТО і ООН, працювали пліч-о-пліч з колегами з НАТО і відчували себе частиною професійної спільноти, для якої напад на своїх співгромадян немислимий. На сьогодні ця цифра подвоїлась.
Це відчуття спорідненості широко поширене в збройних силах: як сказав мені один начальник Генерального штабу України: «Ми говоримо спільною мовою з моїм російським колегою, тому мені легко з ним розмовляти. Проте я маю набагато більше про що говорити зі своїм іспанським колегою». Цю спорідненість також поділяє переважна більшість українських стратегів як в уряді, так і поза ним, які мають міцні зв’язки зі своїми західними колегами, відверто просять їх про поради при розробленні політичних пропозицій, і – чесно кажучи – не бачать ніяких інших реальних варіантів для своєї країни.
Українці служать в операціях НАТО з підтримання миру пліч-о-пліч з колегами з НАТО, спочатку в Боснії і Герцеговині в 1996 році, в Косові у 1999 році і в Афганістані у 2007 році.
Що попереду, після двадцяти років?
Після років відносного затишшя комбінація Революції гідності і російської агресії в Криму і на Донбасі привела до нового періоду інтенсивної діяльності в рамках Особливого партнерства Україна – НАТО. Відповідаючи на цю агресію, НАТО відіграє важливу роль в стратегічній комунікації як в громадському, так і в міжурядовому контекстах, пояснюючи факти російської агресії і протидіючи дезінформації. Альянс – НАТО і окремі його члени – також мобілізували значні ресурси на підтримку українських операцій і забезпечення таких необхідних сил і засобів.
Попереду стоїть завдання ефективного використання цих ресурсів для досягнення довготривалих результатів. Інструменти Особливого партнерства довели свою здатність це зробити в період після Помаранчевої революції. Комісія Україна – НАТО і мережа підпорядкованих їй комітетів і програмних інструментів можуть забезпечити чіткий потік інформації, організувати спільний менеджмент і підтримувати зв’язок між політичним діалогом і практичною роботою. Представництво НАТО в країні відіграє природну роль у гармонізації діяльності різних учасників – програм НАТО, членів Альянсу і українських інституцій – без цього процесу успіху не буде. Механізм Цільових фондів може забезпечити сталу підтримку практичних проектів – якщо члени Альянсу виділять достатню підтримку зі своїх національних бюджетів.
Під тиском практичних проектів важливо не забути про окремі і загальний політичні рівні – і їхній зв’язок з обговоренням у суспільстві. Важлива роль належить стратегічній комунікації, а також роботі зі зміцнення зв’язків між стратегічними аналітиками в Альянсі і Україні і надання їм можливості висловлювати свою думку в процесі обговорення політики і реформ.
І нарешті, найважливіше – Альянс повинен пам’ятати, що одним із найбільших успіхів Особливого партнерства стало досягнення спорідненості на людському рівні – спорідненості, що ґрунтується на спільній роботі заради спільних цінностей. Для Збройних сил більша частина повсякденної роботи пліч-о-пліч відбувалась в контексті ПЗМ і операцій НАТО. Зараз, коли центр тяжіння українських операцій змістився на схід, де діють обмеження на участь НАТО і персоналу Альянсу, з’явився ризик ослаблення цих регулярних контактів.
Є ще один ризик для цієї спорідненості, це відчуття образи і незадоволення тим, що в Україні вважається – і не безпідставно – неадекватною першою реакцією Заходу на звернення України з проханням допомогти із захистом від російського вторгнення на початку 2014 року. Це відчуття образи шкодить моральному авторитету Альянсу і його політичному капіталу в українських колег, гальмуючи зусилля з розв’язання наявних проблем.
Це серйозна шкода, якщо її не усунути, вона може призвести до циклу розчарування, зневіри і відмови від співпраці. Проте її можна виправити – якщо Альянс колективно (або достатня кількість членів Альянсу індивідуально) визнає цей недолік і здійснить рішучіші заходи з виконання своїх обіцянок щодо підтримки суверенітету, незалежності і територіальної цілісності України, як про це говориться у Статті 14 Хартії Україна – НАТО.
Для того щоб мати хоча б мінімальну довіру, на мою думку, Україні нарешті необхідно надати оборонне озброєння (разом з відповідною підготовкою особового складу, забезпеченням і запровадженням нових оперативних методик). Протидіючи перевагам, на які Росія може покладатись у більш масштабній війні – в таких сферах, як бронетехніка, ВПС, електронна протидія і стратегічна розвідка – така допомога підтримає стримування і посилить стратегічну стабільність. Більш регулярна присутність персоналу з Альянсу в Україні і навколо неї (поза межами зони бойових дій) і поглиблення оперативного співробітництва в таких сферах, як контроль повітряного простору, протиповітряна оборона і підтримка з боку країни, що приймає, також істотно могли б посилити стримування – і надати членам Альянсу більше політичного капіталу для заохочення України до реформ.
(Зліва направо) Президент Петро Порошенко, Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг і голова Військового комітету НАТО Петр Павел вітають один одного на засіданні Комісії Україна – НАТО у Варшаві, де лідери Альянсу пообіцяли Україні подальшу підтримку – 9 червня 2017 року. © НАТО
Україна також зобов’язана визнати розчарування і роздратування Альянсу і здійснити заходи для поліпшення ситуації. Як мінімум, Україна має забезпечити НАТО і членам Альянсу можливість побачити результати ресурсів, які вони виділяють їй на допомогу, повністю включивши програми співпраці і реформ в національні плани і в більш прозорий спосіб управляючи ними і оцінюючи їх. Українське військове керівництво також може стати прикладом патріотичної моральної хоробрості, активно плануючи на перед передачу відповідальності новому поколінню, визначаючи персонал з бойовим досвідом і досвідом роботи разом з Альянсом як наступного покоління лідерів, виховуючи їх на відповідному досвіді, в тому числі лідерства в польових умовах, і освіті за кордоном, і просуваючи на вищі керівні посади.
Три тости
Офіційні особи і доброзичливці, які збираються в Києві і Брюсселі 9 липня для відзначення 20-ї річниці Особливого партнерства Україна – НАТО, і вони матимуть повне право підняти келихи за успіх – але із застереженнями.
Україна як ніколи раніше твердо тримається в євроатлантичному просторі – але усе ще не там, де вона могла би бути. Масштаб і глибина програм співробітництва і дорадчих місій найбільші за всю історію відносин з Києвом, але оцінка «з обмеженим системним впливом» усе ще може бути застосована занадто часто. Десятки тисяч солдатів, посадовців, експертів, журналістів, парламентарів і простих громадян відчувають спорідненість через Партнерство і ми матимемо цілковите право приєднатись і підняти келихи за нашу маленьку частку в цьому успіху.
